建立公平合理的主权债务解决机制

早在1776年，英国经济学家亚当·斯密就提出了“为破产国家提供公平、公开的破产程序”。然而，1945年二战结束后全球北方主导建立的国际金融架构从未提供有效的工具来预防主权债务危机，也没有提供负责任的融资渠道和债务管理规则。长期以来，主权债务危机预防、解决以及债务管理都是在债权人主导的论坛上讨论和决定的，如国际货币基金组织、世界银行集团、巴黎俱乐部、二十国集团、全球主权债务圆桌会议等，导致多边债权人往往系统性拒绝参与债务减免以试图保证其商业模式完好和维护主要股东利益，双边债权人则优先考虑其地缘政治和经济利益，私人债权人必然极力维护其利润，而全球南方政府和人民作为债务人的声音则几乎被完全忽略。换言之，当一个国家面临债务危机时，唯一的选择就是违约或债务重组，且其过程是以债权人和债务人之间权力、能力、信息严重不对等并缺乏问责制为基本特征的。

如今，全球南方正面临前所未有的主权债务危机，越来越多的国家面临与债权人的债务重组谈判，并为避免债务重组而实施紧缩措施以腾挪资源偿还外债，这种解决方式的最终后果是严重侵犯全球南方人民的人权和福祉。联合国贸易和发展组织指出：“债务世界破坏了人类和地球的繁荣”“近40%的发展中国家面临严重的债务问题，33亿人生活在偿债支出高于教育或医疗保健等基本服务的国家”；世界银行集团也承认：“现有债务危机解决机制不起作用”；联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯指出：“关于国际金融架构的失败，没有比债务处理更明显的例子了”。

改革全球债务架构并建立公平有效的多边债务危机预防和解决工具一直是全球南方国家的核心诉求。在“77国集团和中国”推动下，2014年联合国大会通过的第68/304号决议《建立主权债务重组进程的多边法律框架》和2015年联合国大会通过的第69/319号决议《主权债务重组的基本原则》成为全球债务架构改革道路上的重要里程碑。但由于美国、日本、德国、英国等主要债权国的反对，两项决议均未能重新建立新的结构来处理公平的债务解决方案。此外，两项决议都集中在债务处理上，而没有涵盖其他有助于预防债务危机的重要结构性改革。自2015年以来，联合国大会关于债务和债务可持续性的年度决议以及联合国经社理事会发展筹资论坛的年度成果文件都呼吁加强或改进国际金融和债务机制，以应对危机预防（重点关注债务透明度和负责任借贷）和解决。但迄今，联合国成员国均未就建立多边债务解决机制采取任何决定性实施行动。

联合国的核心使命是解决重大全球性问题，且本身既不是债务人也不是债权人，是唯一具有包容性的机构和空间来推进系统性改革以重新设计当前功能扭曲和失调的国际金融架构。当前，亟需在联合国主持下讨论和商定具有约束力的法律框架——《联合国主权债务框架公约》，并涵盖完整的主权债务生命周期，即债务产生、债务发行、债务管理、债务可持续性跟踪以及债务解决方案。联合国需要支持所有成员国平等参与定义《联合国主权债务框架公约》的政府间进程，通过形成全球共识阻止不可持续和非法债务积累，并在发生主权债务危机时提供公平公正的解决方案，以全面提高主权债务多边治理的效率、稳定性和可预测性。

具体要点包括：一是在联合国主持下建立永久性多边主权债务解决机制，涵盖建立一个独立于债权人和债务人的多边债务解决机构、设立全球主权债务登记处、支持所有利益攸关方的包容性参与、对债务可持续性进行独立评估；二是形成具有约束力的负责任借贷原则，在现有联合国贸易和发展组织《促进负责任的主权借贷原则》、《二十国集团可持续融资操作指南》和国际金融研究所《债务透明度自愿原则》等自愿性国际软法框架基础上，形成更具约束力并可被广泛采用的国际标准，以适用于所有主权借贷业务；三是建立灾难性外部冲击后的自动债务减免多边机制，包括极端气候事件、公共卫生事件、地质灾害、军事侵略、经济冲击等外生冲击；四是创新债务可持续性框架和分析方法，明确加入解决气候脆弱性、结构性收入不平等、性别不平等、人权等考量因素，将评估可持续性的标准从偿债能力转向国家为人民福祉所进行必要投资和支出的能力，定义不可持续阈值（包括内债与外债）；五是帮助债务国完善国内立法，包括债务透明度以及问责机制和程序，使立法者和公民获取有关新借款和存量债务以及更广泛的财政管理信息，保护债务国免受秃鹫基金等债权人提起诉讼及巨额索赔；六是金融体系监管，包括对信用评级机构的监管和监督，建立联合国框架下的公共信用评级机构，推动资产管理行业形成新全球监管框架；七是其他相关经济体系的系统性改革，包括国际税收监管、国际发展合作治理、气候融资治理、特别提款权分配等领域改革。

作为源于应对“发展中国家对国际金融架构系统性缺陷的强烈不满”的联合国发展筹资进程，在2002年举办联合国第一届发展筹资会议二十余年后，即将于2025年6月30日至7月3日在西班牙举行联合国第四届发展筹资国际会议，该会议有望成为开启《联合国主权债务框架公约》政府间进程的一个重要里程碑，以重振面向经济正义的全球主权债务多边治理。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）