报告：提升出海企业海外利益保护能力的几条路径

作者：陶满成

单位：中国国际经济交流中心博士后，北京大学国际组织研究中心特聘研究员

内容摘要：

要努力搭建重点突出、梯次部署、高效覆盖的海外利益保护能力布局。一要加强和创新党的领导。要正确理解海外利益保护中党的领导、切实加强海外利益保护中党的领导、创新海外利益保护中党的领导、建立境外机构中党的领导的长效机制、发挥工青妇等群团组织的作用。二要构建完善的国家机构治理体系。进一步明确外交部、国家发展改革委、商务部、国家安全机关等情报机构、驻外使领馆的职责。三要建立强大的境外安全情报搜集能力。要研究和借鉴其它国家的海外利益情报搜集经验、建立和完善海外利益情报搜集网络、构建情报信息判研机制、建立稳定可靠的海外利益信息源、建立海外利益情报搜集专门人才队伍。四要建立强大的境外应急救援行动能力。要完善境外紧急救援机制建设、不断完善紧急救援规章制度建设、不断增强网络安全和信息安全保护能力、储备必要的应急救援物资、培养和借助专业的救援人才。五要建立强大的救助资源储备。军队力量合理布局，警察等武装力量适度分布，领事保护等外交手段、行政手段合理运用，丰富市场手段，创新融资和保险模式。

2014年11月29日，习近平主席在中央外事工作会议上发表重要讲话，指出“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”[1]。海外利益保护涉及的地域广、领域多、国家多、专业杂、问题多。在党中央、国务院领导下，在现实形势倒逼之下，中国逐步形成了“中央、地方、驻外使领馆、境外企业和公民个人”共同参与的海外利益保护体系。近年来，在面对境外重大突发事件发生的情况下，中国发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，有力维护了境外中国公民和企业的权益，特别是在撤侨等问题上表现更是十分突出。

但是，我们要清醒地认识到，与海外利益拓展的规模和速度、需要保护的客观需要相比，中国海外利益保护的能力还是有很大差距的。体制机制有待健全、法律法规有待完善、经验和资源都有待于进一步丰富。可以说，中国海外利益保护工作面临着巨大的现实和潜在压力，应该大力加强中国海外利益保护能力建设。

一、构建完善的国家机构治理体系

习近平总书记指出，我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要。应根据海外利益拓展的实际需要和中国国情的实际情况，建章立制，加快制定海外利益保护有关的法律法规。在全球建立海外情报、军事、准军事力量支撑体系，进一步提升国际话语权和综合保障能力，为海外利益提供全方位、立体式和多元化的安全保障。

各个相关部委根据职能任务，分工合作，建立起联合行动的高效机制。中国海外利益保护涉及外交部、国家发展改革委、商务部、国家安全部、中国人民银行、国资委、全国工商联等多家国家部委，也涉及人民军队和武装警察。随着国际国内形势的发展变化，在海外利益保护这个问题上，这些机构如何根据职能、分工负责，建立起责任明确、专业过硬、反应迅速、协调顺畅、保障有力的危机管理机制，形成最大合力，成为十分迫切的问题。“所谓危机管理机制就是以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素影响下，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。”[3]这当中国家机构由谁来牵头负责、如何发挥作用是核心问题。必须夯实中国在全球维护和拓展海外利益的安全合作布局与外交依托，基本实现对我国海外利益的有效保障。

如前所述，除中央直接过问的国家战略利益、需要动用军队和外交等中央事权外，在境内应实现由国家安全委员会下属专门机构牵头、在境外由驻外使领馆按管辖地域牵头，相关单位分工协作、由国家安全委员会负总责的海外利益保护机制，直接处理重要海外利益和一般海外利益保护问题。

1、外交部的职责

海外利益风险外交管理系统应是一个资源、功能、技术等方面国家能力的整合体系。第一，海外利益风险外交管理必须纳入现代外交的十个主要方面进行战略性考虑与安排。其中包括：代表外交、立法外交、公共外交、融合外交、合作外交、民间外交、结盟外交、压力外交、危机处理外交、冲突外交。第二，海外利益风险外交管理必须是使现代外交的11个主要能力得以全面发挥的多功能对外系统。具体为：信息汲取与处理能力、沟通能力、代表能力、协调能力、谈判能力、分析（认知/判断）能力、预测能力、办案能力、资源整合能力、自我改善能力、应急能力。第三，海外利益风险的外交管理必须通过专业化以确保外交管理机构充分发挥其核心竞争力的外交行为。第四，海外利益风险的外交管理必须是保证外交执行机构的机制创新性得以充分体现的外交系统。第五，海外利益风险外交管理必须是保证外交执行机构在跨机构运作机制中能够实行多种选择的外交行为。第六、海外利益风险外交管理在操作层面上必须立足于“预则立”原则。[4]

与海外利益风险外交管理的要求相对应，外交部在海外利益保护中发挥的作用十分重要。中国驻外大多数使领馆的实际负责人主要都是外交部人员，在需要外交协调的情况下主要都是由领事部门为代表的外交部门出面来与对象国进行外交协调。加拿大外交部的相关做法值得借鉴。“作为国家从事海外利益保护的众多行为体之一，加拿大外交部总是最先派员抵达危机或突发事件现场，因而它最直接地参与其中。相对其他行为体，外交部最大的优势是：第一，政府授予它国际协调权力使之可动用任何可以动用的外交资源并直接调用国际资源，借助国际多边/双边机制及非正式机制，迅速启动谈判和调解进程。第二，鉴于本国总理、下院支持外交部的传统、外交部内部的机制保障、外交专才的储备和培养，外交部具备代表国家从事对外交往的各种能力，如整合资源、协调系统及其功能、运用相关技术等，能够快速集聚国内相关人力和财力资源，分析、确定问题的根源，并按照它的危害烈度确定解决中的先后顺序，配置必要的资源，迅速介入谈判、解决危机或援救处于危难中的海外加拿大公民。第三，专业化、职业化是外交部自创建时起始终坚持的理念和传统。招募专业人才以及外交专才的培养计划长期被视为外交部海外利益保护的最优保障。因此，外交部在处理海外各种危机时，其专业精神和人性化服务常常能够产生事半功倍的效果。同时，外交部的各类公开资料、宣传册以及网上学习课程等公共交流平台对加拿大公民海外安全意识的培养、风险承受能力的增强及对各种求助路径的了解等也起到不可低估的作用，有助于其防患于未然。最后，加拿大长期保持的通过多边和双边机制开展国际合作的传统确保了其外交部在海外利益保护中得以避免单边行动多承担的巨大风险。加拿大是国际社会中参与各类全球性组织、区域组织、双边组织以及非正式组织、非政府组织等最多的国家，中等国家的局限性是其选择以多边路径参与国际事务、国际发展、国际秩序构建的决定性因素。无论在海外经济安全利益、海外军事安全利益抑或海外文化安全利益的保护中，加拿大都积极参与各种全球/区域性组织的创建，推动其发展和改革。全球/区域性组织成熟的机制对加拿大海外利益的保护不仅给予机制上的支持，也为加国在面临海外利益危机时提供协调的平台，更使之在国际/区域性组织机构中享有行使法定权利的自由。正是得益于这种多边机制的保障，加拿大外交部可依托国际社会为之创造的条件，达到消弭危机、保障国家海外利益的目的。”[5]

中国外交部行使的领事保护职能是中国海外利益保护的最主要抓手之一。所谓领事保护是指一国的外交、领事机关或者领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，在国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。与领事保护密切相关的是领事磋商制度，是指通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地，敦促有关国家采取措施，切实维护海外公民合法权益。

在应急协调机构方面，2000年，中国外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，之后进行了数次更新。2004年3月19日，中国外交部新闻司设立公众外交处。2004年7月1日，中国外交部成立了涉外安全事务司。2006年5月，外交部成立领事保护处，专门处理和协调海外国民和法人正当权益的保护工作。领事保护处成立当年就启动了所罗门、东帝汶、黎巴嫩、汤加4次撤侨行动。撤侨行动由中央、地方和驻外使领馆协同作战，充分体现了中国的海外利益保护机制具有集中力量办大事的优势。

中国领事保护工作从无到有，从小领事到大领事，逐步完善。这种完善表现在四个方面：在领事内容上，经历了由传统的被动应急反应到事前预警、事中应急、事后善后、后勤保障的立体机制；在领事领导协调机构上，经历了由外交部主导到以部级联席会议为中心的外交部、商务部、国家旅游局、教育部、国资委甚至军方等多部门参与的多元格局；在领事应急机制上，经历了由中央、地方、驻外使领馆和企业到中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人再到即将形成的中央、地方、驻外使领馆、企业、社会组织公民个人的大领事格局；在领事工作形态上，从粗放到集约式，领事工作正朝着现代化、信息化、精细化方向发展。

2、国家发展改革委的职责

国家发改委主要负责境外企业对外投资的政策制定和项目审批工作，在国家对外投资和利用外资工作中处于中枢地位。2017年12月26日国家发改委发布《企业境外投资管理办法》。新办法将于2018年3月1日起施行，《境外投资项目核准和备案管理办法》同步废止。新办法作为境外投资管理的基础性制度，在“放管服”三个方面统筹推出了八项改革举措，旨在加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护我国国家利益和国家安全。在便利企业境外投资方面，新办法推出了取消项目信息报告制度，取消地方初审、转报环节，放宽投资主体履行核准、备案手续的最晚时间要求等三项改革。在规范企业境外投资方面，新办法提出将境内企业和自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入管理框架，针对境外投资监管薄弱环节建立协同监管机制，完善惩戒措施建立境外投资违法违规行为记录三项改革。在服务企业境外投资方面，新办法提出投资主体可以咨询政策和信息、反映情况和问题、提出意见和建议，并提出建立境外投资管理和服务网络系统。

2017年8月18日国务院办公厅转发国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）。“意见”指出，近年来，中国企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。当前国际国内环境正在发生深刻复杂变化，中国企业开展境外投资既存在较好机遇，同时也面临诸多风险和挑战。为有效加强对境外投资的宏观指导，进一步引导和规范境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展，有效防范各类风险，更好地适应国民经济与社会发展需要。

《企业境外投资管理办法》经国家发展和改革委员会主任办公会议审议通过，自2018年3月1日起施行。《办法》规定，投资主体在境外投资过程中实施不正当竞争行为、扰乱境外投资市场秩序将被中止或停止开展项目并限期改正，对投资主体及主要责任人处以警告。《办法》明确，投资主体依法享有境外投资自主权，自主决策、自担风险；投资主体开展境外投资，应当履行境外投资项目核准、备案等手续，报告有关信息，配合监督检查；投资主体开展境外投资，不得违反我国法律法规，不得威胁或损害我国国家利益和国家安全。

境外投资损害我国国家利益和国家安全的，由国家发展改革委或投资主体注册地的省级政府发展改革部门责令投资主体停止实施项目、限期改正并采取补救措施，对投资主体及有关责任人处以警告；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3、商务部的职责

商务部门是海外利益特别是财产利益保护的重要主导部门，责任十分重大，具体任务很多。各驻外经商机构、各地商务主管部门、有关商（协）会应高度重视境外安全风险预警、信息通报和应急处置工作，建立工作机制，及时收集并发布境外安全风险预警信息，做好信息通报工作，要求并指导驻在国、本地区和本行业的对外投资合作企业加强安全防范，增强抵御风险的能力。

商务部门主导前述经济风险的应对职责。对外投资合作企业应建立境外安全风险防范制度，保持境内外通讯畅通，收到境外安全风险预警后，立即采取措施加强安全防范，尽量减少风险造成的损失，并及时将应急处置情况向驻外经商机构、地方商务主管部门和有关商（协）会报告。各中央企业应参照以上做法做好对下属企业的境外安全风险预警、信息通报和应急处置工作。各驻外经商机构、各地商务主管部门、有关商（协）会、各中央企业应于每年2月底前将上年度境外安全风险预警、信息通报和应急处置情况报送商务部。在实践当中，商务部针对企业的风险评估、预防等措施在大型国有企业中落实比较到位，但是在中小企业与民营企业中的效果却不是十分理想。

商务部创新对外投资管理方式。会同人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门，在总结现行对外投资管理实践、借鉴国际经验的基础上，形成了《对外投资备案（核准）报告暂行办法》。《办法》作为新时代对外投资管理的重要基础性制度，在备案（核准）报告信息统一汇总、事中事后监管等方面推出了一系列创新性改革举措，旨在实现对外投资事前、事中、事后全流程的管理，推进对外投资健康规范可持续发展，更好地服务“一带一路”建设和对外开放大局。

商务部在对外投资领域开展了一系列相关工作。商务部全面履行对外投资主管部门职责，转变管理方式、强化服务保障、加强风险防范，初步形成了科学规范、运转有效的管理和服务体系。

4、国家安全机关等情报机构的职责

作为专业的情报机关，国家安全机关等情报机构要承担起危机管理中的信息管理系统的职责，起到神经系统的作用。国家安全机关等情报机构要加大中国海外利益保护类情报信息搜集的力度，从情报角度及时获取相关信息，依据基础情况和情报信息做出风险评估，从而为确保中国驻外人员安全、境外企业等机构安全和境外财产安全。

情报预警。情报搜集是第一位的任务，核心在于为决策者提供及时和准确的情报。准确的情报能够及时获取中国海外利益面对的直接风险，并及时采取有针对性地措施，来有效规避和化解风险。

风险评估。要做好世界各板块地区的战略风险评估工作，为境外企业和驻外人员的规划提供充分的背景知识。也要做好对象国国别的风险评估等工作，为中国海外利益保护提供充分的智力支持。

辅助救助。人员救助工作主要由驻外使领馆牵头负责，国家安全机关等情报部门除了要从情报信息和风险评估的角度做好配合外，在必要的情况下，还要直接采取一些行动，确保救助行动的成功。

重点人员保护。包括领导人出访安全在内的重点人员保护也是一项重要工作内容。国家安全机关等情报部门除了要从情报信息和风险评估、技术支持等角度做好配合外，在必要的情况下，还要直接采取一些行动，配合中央警卫局、外交部、中联部等部门，确保保护行动的成功。

5、驻外使领馆的职责

中国驻外使领馆是中国在对象国的派驻机构，对外行使中华人民共和国主权。直接负责在该国和地区的中国人员和财产的安全工作。应该由驻外使领馆（可能是经济商务处等不同部门）牵头建立与当地中国境外企业、协会和侨领的定期会晤机制，研判对象国形势和面对风险情况，研究相关对策。

中国驻外使领馆是中国海外利益保护的根据地，是涉及海外利益信息传递的中枢。特别是情报搜集和传输、海外利益保护的指挥中枢和平台作用更要依靠使领馆的特殊条件。所以必须根据不同国家和地区中国海外利益保护所面临现实风险的情况，提前确定海外利益保护的实际负责人和核心团队。

各驻外使领馆成立以馆长牵头的“国别海外利益保护领导小组”，开展常态化工作会商和决策咨询，强化一线统筹协调和督促指导。充分发挥政府及企业、行业商会协会、研究机构、高等院校、社会组织、公民、华侨华人社团等相关各方作用，加强协同配合、资源整合和行动融合，不断提升国家海外利益安全情报信息获取共享、风险评估、监测预警、应急处置、舆论引导、教育培训等能力。

驻外使领馆应该定期发布提供驻在国或对象国整体或者特定地区的风险事件与安全形势分析；针对将要发生或者已经发生的危机事件，利用领事保护条约与外交渠道进行沟通协调，整合协调其它几类利益关联方的行动；组织智库、商会、专业咨询公司与典型企业代表开展定期交流。

表1：海外利益保护主要机构情况一览表

机构名称	主要职责	备注
中国国家海外利益保护领导小组	决定海外利益保护的体制机制、立法；对动用军队、武装警察等事项进行决策。
国家安全委员会下设专门机构	负责日常工作。
中央保卫单位	领导人出访安全。
外交部	为境外中国企业和中国公民提供领事保护的主要部门。	应对政治风险、突发事件风险。人员安全为主。
国家发展改革委	负责重大境外项目审批。	项目安全为主。
商务部	联系境外企业，系境外企业经营活动的主管部门。	应对经济风险。财产安全为主。
国家安全部	情报预警、风险评估、应急处突、紧急救助等。	情报信息为主。
驻外使领馆	境外中枢平台，常态化运行机制。	应对安全风险、政治风险和突发事件。
军队	使用军事设施撤侨、战略通道保护、进行军事斗争	应对安全风险
公安部	通过合作使用对象国警察力量，或者经对象国同意后使用中国警察力量	应对安全风险

此外，国防部也要围绕海外利益分布情况、暴力风险分布和风险评估的现实情况，以国家海军基地、海外军事补给基地和海军护航路线为主要依托，进行中国军力的合理布局。确保在关键时刻需要动用军事力量的情况下，军队能够来得及、跟得上、打得赢。改革开放以来，中国对外投资和外贸额不断增加，海上利益迅速发展。比如，中国外贸额现在已经将近两万亿美元，其中，有90%以上都要通过海陆运输。也就是说，中国每年在海上有一万八千亿美元的物流，这一万八千亿美元的物流，需要海上力量去保卫它。在海上恐怖行动愈发猖獗的情况下，只有增强海洋防卫作战能力，才能担当起保卫祖国海防的重任。随着中国经济的快速发展，对进口能源的需求也在增长，比如进口的石油、天然气等等。过去，中国国内没有战略储备，现在正在逐步建立国家石油战略储备，这在一定程度上就要增加石油的进口量，这对国民经济的可持续发展会越来越重要。因此，保卫海上的外贸航线、石油航线，意义重大。海外有很多华侨、华人，以及派驻人员、劳务人员，需要国家来保护。对中国海军来保护国家海洋权益和海外利益的需求不断增长，根据国家海外利益的增长，军事能力也要不断增强，以保护国家海外利益。中国海军作为防卫型的力量，就是要围绕着国家利益发展，就应该保卫国家的海洋利益、安全利益、发展利益和海外利益。中国经联合国批准于2008年派遣军舰前往亚丁湾索马里区域护航，并于2017年在非洲吉布提设立了首个海外基地。虽然中国军队在海外依然奉行低调行事的原则，但是正在逐步布建有利的局面。

公安机关主导的国际警务合作也需要加强。基于中国公安机关的职能与中国海外利益保护工作的实际需要，警务合作及警务外交正日益成为中国海外利益保护的重要手段和内容。在2011年的湄公河案件中，中国在获得东道国同意后直接派人侦办案件。在同时进行创建的湄公河联合巡逻执法机制中，基于老挝和缅甸属于贫困国家的现实情况，中国在中老缅泰四国安全执法合作中投入了最多的人力资源和经费。“中国游客频频在法国遭遇暴力侵害，法国警察又因语言障碍无法保障中国游客的安全。为此中国和法国曾在2014年签署双边协议，约定中国派遣警察到巴黎街头巡逻、为中国游客提供帮助。但该计划随后搁浅，原因是法国担心‘法国警察的形象受损’。对此，中国感到失望却又无可奈何。”[6]我们要清楚地看到，中国公安部门派驻在驻外使领馆的警务联络官没有司法执法权，在涉华安全事件发生后只能向驻在国警务部门提出交涉，而不能直接使用强制手段介入当地的涉华治安和刑事案件。

二、建立强大的境外安全情报搜集能力

海外利益保护工作中最珍贵、最稀缺的资源就是相关的情报信息。各相关单位一定要努力及时掌握中国重要海外利益所面临的各种风险的情报，并及时开展风险评估，为驻地企业、经济商务部门、外交机构和安保机构及时采取有效措施做好准备。要围绕重点国家和地区，构建多层次、多功能的情报来源渠道，逐步消灭空白点，最终实现有效覆盖。不断完善安全信息收集和报送制度，并努力基于及时准确地情报信息来确保中国海外利益的风险研判和危机预警。

1、研究和借鉴其它国家的海外利益情报搜集经验

中国海外利益保护虽然体量较大，且非常迫切，但是历史却非常短暂。因此，中国的包括海外利益保护情报搜集在内的整个海外利益保护工作是非常缺乏经验的。这就破迫切需要研究和借鉴其它国家的海外利益方面进行情报搜集的经验。这些经验中比较有代表性的是美国、日本、西欧等发达国家，它们的海外利益保护工作开展得比较早，值得借鉴。

美国十分重视情报支撑，谋划实现全球布局。美国高度重视情报先行，全面、系统、及时地掌握海外风险，实时反应，及时决策。依托使领馆完善当地情报网络。美国中央情报局在驻外使领馆普遍设立情报站，以外交官身份掩护情报人员行动。美国国家安全局在驻外使领馆架设技术设备，强化网络情报搜集和攻击能力。

美国利用反恐怖说辞强化全球情报能力和战略布局。“9-11”后，美国以反恐怖为由大力发展网络情搜手段，现在已经形成多个“工业规模”的自动化网络攻击平台。美国情报部门还与红十字国际委员会和黑水保安公司等合作，安插人手、培植网络，用慈善救济和民间安保手段深入伊拉克、阿富汗等敏感地区，获取高价值情报资源。

美国重视情报能力整合。美国情报触角遍及全球、互联网监听全球覆盖，情报分析和预测能力都比较强，因此海外利益保护有特别突出优势。美国还针对各类海外利益保护任务，设置跨部门整合平台，明确主责部门，提高情报利用效率。

此外，前苏联及现在的俄罗斯、印度等国家进行情报搜集的经验也应该是重点研究的内容。这当中专业情报收集部门搜集的情报信息对危机管理有着至关重要的作用。

2、建立和完善海外利益情报搜集网络

应该努力建立海外利益保护的情报搜集网络。这个网络不针对任何外国和国际组织等国际机构。这张网络应该包括人力和技术等手段。这个网络存在的价值就在于保护中国海外利益。这张网络要覆盖中国海外利益主要存在的地区和领域，也要覆盖中国海外利益面临的主要风险源头。这样才能确保中国海外利益保护的有效性、完整性、及时性。

应逐步构建“政府主导、社会参与、专群结合”的海外安全情报信息搜集网络。建立海外利益情报搜集据点。应该努力建立海外利益情报搜集的平台、据点和根据地。这是在境外开展海外利益保护情报搜集工作的重要平台和依托。要求专业情报部门加大秘密渠道情报信息搜集力度，特别要加强对重点国家和地区全局性、战略性、内幕性、预警性、行动性的情报信息搜集，为中央运筹决策以及安全风险评估、监测预警、应急处置等有关工作提供及时有效情报支持。切实发挥境外机构和人员的情报信息基础作用。加强驻外使领馆、中资机构、非政府组织、海外中国公民等公开渠道的情报信息获取。

3、构建情报信息判研机制

构建中央层面情报信息定期研判和紧急会商制度。定期通报情报需求，整合不同渠道情报信息，及时就重大情报线索进行综合分析研判，增强情报信息搜集工作指向性和准确性。

构建重要涉密情报信息“点对点”实时通报渠道。近期重点推进中央和国家各相关单位、各省区市、驻外使领馆、主要国有企业之间的涉密信息联通建设，提高情报信息传递时效性。

4、建立稳定可靠的海外利益信息源

一定要努力建立稳定可靠的海外利益情报信息源头。这是获取情报信息、开展风险评估和有效保护行动的起点和源头，是一切海外利益保护工作的出发点。只要能够占据充分有效的情报信息，海外利益保护中的管理者和参与者通常就能够做出正确的决定，从而把整个危机管理的过程推向最佳效果。

加强涉及海外利益保护的情报信息交流合作。与海外利益相对集中的国家情报单位加强常态化情报交流、为风险评估、危机预警等工作提供及时高效的情报配合。推动与有关国家情报安全部门建立健全突发事件应急处置合作机制。深化相关专用技术合作，强化海外利益安全保障工作情报技术支撑。

积极参与反恐等非传统安全领域国际合作。加强双边多边反恐交流磋商和务实合作，最大限度防范、化解我海外利益涉及的恐怖主义风险。推动亚丁湾、几内亚湾等海域反海盗联合演练和行动机制化、常态化，通过国际合作更好地保障中国海上通道安全。开展国际灾难救援和突发传染性疾病防治合作，加强与外方对我海外灾区、疫区人员应急实施救援的协同能力。

5、建立海外利益情报搜集专门人才队伍

人才是第一生产力，建立海外利益保护情报搜集专门人才队伍建设十分重要。专业的情报搜集、风险评估人员、相关技术人员，既要有宏观的世界格局，能够正确了解和认识中国海外利益所面临的客观情况；又要有深入的风险意识，能够做到时时刻刻关注中国海外利益所面临风险的能力。

此外，还要尽量利用“外脑”，吸收相关行业专家学者的意见。向危机管理专家学习规范化的危机管理知识，向国别专家学习对象国的基本特点、基本规律，向领域专家学习与危机有关的专业知识、如金融危机相关的经济金融商务专家和生态危机相关的环境学家等。

三、建立强大的境外应急救援行动能力

应急救援一般是指针对突发、具有破坏力的紧急事件，采取预防、准备、反应和恢复的活动与计划。应急救援和相关行动是否能够针对各类事故、灾害或者事件具有的突发性、复杂性和不确定性做出正确和及时的反应对于应急救援至关重要。应急救援能力直接决定着应急救援的实际效果和成败。

1、完善境外紧急救援机制建设

应急救援机制是针对可能发生的重大事故、事件或者灾难，为保证迅速、有序、有效得开展应急预救援行动、降低事故损失而预先拟定的有关计划或者方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构的职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面内容预先做出的具体安排。

中国已经建立了多项应急救援机制，比如在对象国发生“战乱”或突发“严重疫情”、“严重自然灾害”等情况下启动“撤离撤侨”机制。而类似2017年的巴厘岛事件，并非类似事件，外交部协调航空公司去接回中国游客，并使这些航空公司不会坐地起价即可。

2004年11月，经国务院批准，由外交部牵头，国务院26个有关部门参加且包括军队等有关部门的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席制度成立，成为中央层面的领导协调机构，负责统一指挥、协调境外涉及中国公民和企业重大领事事件的处置工作，以加快重大危机事件的外交解决程序，提供工作效率。境外一旦发生中国公民重大突发事件，部际联席会议制度就会启动。

目前，中国海外利益保护的直接行动性事务的情况是：中国驻外使领馆的安全保卫工作主要由武警承担，海外中资企业安保工作由企业自身和安保公司承担，海外中国游客的安保工作以风险预警和协调所在国保护为主、由组团旅行社牵头负责，海外撤侨和海外通道保护主要由军队承担，境外反恐清源行动主要由军队和武警特战队承担，境外地震、海啸以及核生化事故等人道主义应急救援主要由国家级抢险救援专业力量承担。要在实践中，不断完善和丰富各种行动机制。

中国的撤侨机制已经在不断完善之中。近些年来，只要出现大规模的海外公民遇险事件，中国都会及时启动相应应急机制。比如，在利比亚大撤侨行动中，胡锦涛总书记、温家宝总理都作出了重要指示、批示，并且指派国务院副总理张德江担任了应急指挥部的总指挥。最近的巴厘岛撤侨中又根据实际情况，采用了商业模式。

2、不断完善紧急救援规章制度建设

海外利益保护要走法治化的道路。应急救援管理制度是为了预防和控制潜在的事故或者紧急情况发生时，做出应急准备和响应，最大限度地减轻可能产生的事故后果，而制定的制度。

应该坚持预防与应急相结合、常态与非常态相结合，常抓不懈，在不断提高安全风险辨识、防范水平的同时，加强现场应急基础工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。强化一线人员的紧急处置和逃生的能力。

立足应急救援工作的实际需要和法治精神，不断建设、完善和积累海外利益保护和救援的规章制度建设。不断完善和积累、总结救援的工作经验。需要不断总结的经验内容主要包括：事前，针对自身的特点、所面临风险的实际情况，拟定应急救援预案；做好应急救援实战演练，全真模拟各类事故、灾害或事件现场，通过各种规范化操作，让人们清楚地明白灾难来临如何自救、如何应对、如何帮助他人、如何抢救财产等内容。事中，立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其它措施保护危险危害区域的其它人员；迅速控制事态，并对事故造成的危险、危害进行监测、检测，测定事故的危害区域、危害性质及维护程度。事后，查明事故原因，评估危害程度；消除危害后果，做好现场恢复。

3、不断增强网络安全和信息安全保护能力

网络环境下的信息安全体系是保证信息安全的关键，包括计算机安全操作系统、各种安全协议、安全机制（数字签名、消息认证、数据加密等），直到安全系统，只要存在安全漏洞便可以威胁全局安全。

在狭义的层次上，信息安全是建立在以密码论为基础上的计算机安全领域，早期中国信息安全专业通常以此为基准，辅助以计算机技术、通信网络技术与编程等方面的内容；在广义的层次上，信息安全是一门综合性学科，从传统的计算机安全到信息安全，不但是名称的变更，也是对安全发展的延伸。在这里安全不再是单纯的技术问题，而是将管理、技术、法律等问题相结合的产物。

美国“在应对国家重大网络突发事件时，联邦政府在管理政府间（联邦、州、地方和部落）和政府——企业间（必要时）的协调中担当重要角色。联邦政府的职责包括：（1）提供潜在威胁、突发事件和袭击的迹象和预警。（2）政府内外的信息共享，包括最佳范例、情报调查、突发事件应急反应协调和突发事件影响减轻。（3）分析网络的脆弱性、漏洞利用和袭击方法。（4）提供技术援助。（5）进行调查、取证分析和起诉。（6）追溯网络袭击的源头。（7）采取措施抵御袭击。（8）领导国家级的恢复工作。这些活动要求联邦政府、州政府、地方和部落政府以及非政府机构（如私营企业和学术界）协调一致工作，才能获得成效。”[7]

具体工作中，要努力发挥国家网信办、中国国家信息安全测评中心等专业机构的作用。一要确保驻外使领馆和大型境外企业的信息安全。二要为公民、企业的境外人身财产安全提供必要的保护。这应该包括信息支持和行动支持等内容。

各驻外经商机构、各地商务主管部门、有关商（协）会、各中央企业在境外安全风险预警和信息通报工作中，应注意信息保密工作。对于造成信息泄露的，将按照规定依法追究有关人员的责任。

4、储备必要的应急救援物资

应急救援的物资是否充分是影响应急救援实际效果的重要因素，主要内容：必要的人力资源；资金资源，包括政府专项应急资金、捐献资金和商业保险基金；物质资源，涉及的方面最为广泛，用途包括防护救助、交通运输、食品供应、生活用品、医疗卫生、动力照明、通讯广播、工具设备、工程材料等；设施资源，包括避难设施、交通设施、医疗设施、专用工程机械等；技术资源，包括应急管理专项研究、技术开发、应用建设、技术维护以及专家队伍；信息保障资源，包括事态信息、环境信息、资源信息和应急管理知识等。

应在境内外适当地点建立救援数据库，确保灾难发生时，必要的救援资源第一时间到达指定地点。

5、培养和借助专业的救援人才

中国现代服务业配套不足。“现代服务业是经济全球化的一项重要内容，其竞争比较优势也日益突出。而现代服务业，特别是其熟悉国际管理、西方会计制度、税例的商业管理与顾问、会计及审计咨询，是‘走出去’中不可或缺的。而我国现代服务业国际比较优势不突出，其中重要的表现就是：利用外资水平较低，主要集中于传统旅游和劳务输出，知识密集型和技术密集型服务等比重较低，我国服务业企业的管理水平、营销水平、企业规模与国际服务企业相比存在相当大的差距。我国企业‘走出去’的过程中，需要有国际化程度高的专业服务，来帮助其尽快熟悉国际惯例、适应国际经营。”[8]

必须培养和借助专业的危机管理和救援人才。这是一切紧急救助工作的基础。包括专职外交官、经济商务官员、情报搜集人员、风险评估专家、专职应急管理人员、相关应急专家、专职应急队伍和辅助应急人员、社会应急组织、企事业单位、志愿者队伍、社区、国际组织，以及军队和武警等。

四、建立强大的救助资源储备

救援资源是海外利益保护的手段，也是海外利益保护的重要依托。随着形势的变化，中国海外利益的行为方式正在不断变化之中。应该围绕重点国家和地区有针对性、战略性、前瞻性地加强海外安保力量建设，软硬实力兼顾，综合实施。

1、军队力量合理布局

近年来，随着中国海外利益的不断扩大，一些问题已经迫在眉睫：中国是否需要建立海外基地，是否会出兵海外保护自身的战略利益和中国驻外人员的人身安全，要不要派出作战部队进行海外军事行动？中国本身就是海洋国家，中国有18000多公里的海岸线，有6500多个海上岛屿，有300多公里的海上专署经济区，以及不断增加的海外华人华侨、流量和存量都不断增加的海外投资，这都需要中国的军事力量织网布局、给予有效保护。

美国的军事力量通过数百个军事基地和十多个航母战斗群而遍布世界。强大的军力布局是美国有效开展海外利益保护的重要基础和杀手锏。而目前，中国军事力量“走出去”的主要方式仍然是参加联合国为主的多边框架下的维和任务。通过参与多边机制，中国切实了解了国外的情况，派出境外的队伍也得到了实战锻炼。

随着”一带一路”倡议的不断推进和实施，中国派出了大批本国公民赴南苏丹、也门、巴基斯坦等热点地区建造油气田、公路和堤坝；而且打算在中亚、印度洋以及中东和欧洲开展基础设施建设项目，随着这些计划的实施，中国的海外资产也大幅上升。这些内容都迫使中国采取更加积极主动的方针来保护本国利益和本国公民的安全。

半个多世纪以来，中国一直坚持以不干涉别国内政和尊重别国领土主权为基础的政策，以及不结盟政策。这些政策常常让中国在世界性问题上高高挂起，而且丧失了一些及时出手保护的机会，造成了一些损失。中国政府在建立海外基地和出兵干预问题上的政策应该进行适当调整。应该适度加快推动中国军事力量走出去，在我国海外利益有关国家和地区实现常态化的军事存在，作为中国海外利益保护工作的有效支撑。

在不违反国际法的情况下，使用军事力量。中国派出首支战斗部队抵达南苏丹参加维和任务。做出这一决定之前，中国说服了联合国安理会，把保护外国石油工人纳入联合国南苏丹特派团的授权范围。众所周知，南苏丹的外国石油工人绝大部分是中国人，而且在南苏丹，中国有大量经济利益存在。

我们要注意到，西方国家在中国出兵海外的问题上比较矛盾，一方面他们希望中国更多分担所谓大国义务，要求中国放弃不干涉他国政治的方针，积极要求中国介入他们惹出来的麻烦，比如伊拉克问题、ISIS问题、阿富汗问题等。事实上，一些国家欢迎并允许中国在其领土上建立基地。2011年底，中国国防部长梁光烈访问塞舌尔，塞方主动邀请中方在塞建立军事基地。当时中国并未说明是否将在塞建立军事基地，但中方表示，会考虑让执行护航和其他远航任务的中国海军舰只，在塞舌尔和其他国家的合适港口进行补给或者休整。2012年9月，巴基斯坦提出让中方在其境内建立军事基地的建议。当时，巴基斯坦国防部长穆合塔尔明确表示，巴方已经请求中国在瓜达尔港建立一个海军基地。不久后，时任巴基斯坦总理的吉拉尼访华时，也正式向中方表达了这一请求。巴基斯坦做出这样的决定，显然是基于自己的利益考虑。2014年11月，纳米比亚国防部发言人莫尼卡-舍亚称，纳中双方计划通过互利友好的磋商方式，在该国港口建立补给、停泊和维修点。这些国家之所以欢迎中国建立军事基地，主要是因为彼此是友好国家，而且中国建立军事基地执行的是非传统安全任务——如打击海盗、维护航海安全、紧急情况下的撤侨、海上抢险、抗击自然灾害等等。中国在巴基斯坦、马尔代夫，在非洲的几个国家的军事补给站和军事设施都属于这种情况。另一方面，他们又不愿意中国在中东和中亚地区做大做强，这种心态值得玩味。而且经常借着中国威胁论来渲染影响中国走出去战略的积极实施。但同时美国出兵伊拉克，难道有合乎情理的理由吗？

2、警察等武装力量适度分布

驻外使领馆的安全主要是由武警负责的。在对象国开展特定行动，通常通过警务合作等方式使用警察等武装力量。

国际警务合作，是不同国家的警察机关在警察事务领域为完成特定的警务相互提供支持、援助、协助、配合的一种执法活动。国际警务合作是以国际刑警组织为依托，在国际刑警组织框架内开展国际多边合作是当今国际警务合作的发展趋势；通过缔结中外刑事司法协助条约和引渡条约，广泛开展国际刑事司法协助、强化双边警务合作是当今国际警务合作的重要渠道和模式；实施国际侦查协作是当今国际警务合作的重要手段。

3、领事保护等外交手段、行政手段合理运用

利用领事保护等外交手段和对象国沟通、交涉，获得必要救济。驻外领事、商务参赞、安全官等国家公务人员，要定期与企业、社会组织负责人开碰头会，及时了解掌握我海外利益现状和可能面临的风险等情况。

领事保护是当某国公民、法人的正当权益在接受国受到侵害时，某国驻外使领馆依据包括国际公约在内的国际法的各项原则、双边条约或者协定以及某国和住在国的有关法律，通过外交途径，反映有关要求，依据驻在国的有关法律，通过外交途径，反映有关要求，敦促驻在国有关当局公正、合法、友好、妥善地处理。

为了加强中国海外公民的安全保护，中国建立了部际联席会议机制，成立了领事保护中心，开通了热线电话12308和中国领事服务网，形成了以外交部为中心、相关部门密切配合的“大领事”格局和正在逐步形成的中央、地方、驻外使领馆、企业和个人的一体化的境外安全保护工作联动机制。

近年来，利比亚、埃及、叙利亚和也门发生多次战争变故都在威胁中国在海外人员的人身安全，这些集中在高风险地区的中国公民有时数量相当惊人，中国采取的应急性海外行动比如撤侨，规模也往往更为庞大。

我们要清楚地认识到，领事保护需要强力支撑。实践中，在驻有中国维和部队（包括维和警察、武装警察）的国家，中国的领事保护工作就推进得比较顺利；反之，在没有中国维和部队的国家，特别是战乱国家，领事保护工作推进得就比较困难。

4、丰富市场手段

租用安保公司，购买安全服务。所谓私营安保措施，是指境外企业和公民借助保险公司、私营安保公司或者其他民间力量，通过风险评估和自助防卫手段来保障自身安全。私营安保公司在中国和西方国家都有着很长的历史。近年来，联合国等国际组织也解决了相关的合法性问题，获准在维和行动中购买私营安保公司的服务，以提升安保效率。[9]而对于中国来说，面对庞大的海外利益，单靠政府领导下的公共资源已经很难满足不断上涨的海外利益保护需求，迫切需要私营安保等力量加入到保护工作当中来。

在使用民用设施的问题上，还可租借民航班机开展撤侨行动。

中国目前对海外利益的保护已经变得更加主动。在巴基斯坦和阿富汗，中国政府已经做出主动性努力，中国开始和地方上的不同力量接触合作，希望从中得到对中国公民的某种安全承诺。

必须善用经济杠杆化解政治风险。中国海外利益很多分布在高风险国家和地区，战略项目建设和运行周期长，容易受到相关国家政局变化的冲击，必须善用经济杠杆灵活应对。与对象国构建共同利益，降低与消减政局突变的不利影响。结合援外杠杆，建设援外信用档案，将相关国家保护中国海外利益的情况与援外的力度适当挂钩。

5、创新融资和保险模式

必须从全球化和市场经济背景下，思考如何实现更全面的海外利益有效保护的问题。如果单纯地依靠我国驻外使领馆和政府部门，即使驻外使领馆增加更多的人员编制与经费，也只能是“救火”，仍很难从根本上应对此起彼伏的海外风险。

解决境外企业和公民私人财产安全问题，应主要依靠融资和保险方式解决。可借鉴美日经验，美国建立“海外私人投资公司”，政府部分注资，国务院控制，负责承保各种政治性风险，并提供融资及其他保险服务；日本根据“贸易保险法”，由隶属经产省的“独立行政法人贸易保险（NEXI）”负责海外保险理赔，年保险额逾9万亿日元。中国国家开发银行和中国进出口银行作为全球发展融资领域实力强大的金融机构，可以适度研究美日的经验，在项目运行前做好融资模式和投资风险评估工作，可以适度考虑引入公开竞争性投标。亚洲基础设施投资银行可以立足国际组织特点，除直接作用于“一带一路”项目外，多谋求在多边领域和公共领域发挥作用。特别是在规则建设、能力建设、环境与社会领域政策、债务偿还、争端解决等方面发挥突出作用。

可以考虑建立海外投资保险（证）制度。该制度是资本输出国为保护本国海外投资而设立的风险保证制度。政治风险发生后，国家先向企业进行赔偿，并取得代位求偿权。制度的保险范围包括征用险、外汇险、战争险和政府违约险等。中国现有的承办政策性出口信用保险业务的金融机构是中国出口信用保险公司。

表2：海外利益保护的主要资源

资源名称	决定使用主体	主要内容	备注
军事力量	党中央、中央军委。	在不违反国际法的情况下使用军事力量。
警察等武装力量	党中央、国务院。	通过警务合作等方式使用武装力量。
外交和行政手段	党中央、国务院、驻外使领馆。	利用领事保护等外交手段和对象国沟通、交涉，获得必要救济。
市场手段	境外企业和公民个人。	购买安全服务，租用民用设施。
保险救济	境外企业和公民个人。	购买海外人身和财产保险。

总之，要努力搭建重点突出、梯次部署、高效覆盖的总体力量布局。以驻外使领馆为主，在力促驻在国提供安全保障的基础上，统筹协调驻外机构安保、情报、军事、民间安全等各种力量，坚持政府部门与社会企业联动、官方力量与民间力量衔接，构建军、警、民结合的海外安全保卫力量格局。加强高危、重点国家和地区外交领事、警务安全力量部署。设立海外利益安全保障国家专项基金。各个相关部门、地方切实加大人力物力投入。完善海外安保布局和预置预储保障物质，配备动态监测、防护防卫、通讯交通、救援医疗等设施设备。

注解：

[1]参见《习近平出席中央外事工作会议并发表重要讲话》。

[2]习近平：《在庆祝中国共产党成立九十周年会上的讲话》（2016年7月1日），人民出版社单行本，第22页。

[3]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著：《国际危机管理概论》，时事出版社，2003年3月第1版，第22页。

[4]张曙光：《国家海外利益风险的外交管理》，载于《世界经济与政治》2009年第8期，第11-12页。

[5]钱皓：《加拿大外交部与国家海外利益保护》，载于《国际观察》2015年第6期，第155-156页。

[6]刘莲莲：《国家海外利益保护机制论析》，载于《世界经济与政治》２０１７年第１０期，第１４２页。

[7]苗崇刚等编译：《美国国家应急反应框架》，地震出版社2011年11月第1版，第236页。

[8]王义桅：《“一带一路”机遇与挑战》，人民出版社，2015年4月第1版，第136页。

[9]参见Lou Pingeot,“Contracting  Insecurity Private Military and Security Companies and theFuture of the United Nations,” Global Policy Forum/Rosa Luxemburg Stiftung,2014, pp.6-7.

（原文标题：提升海外利益保护能力的几条路径，本文略有删节）