推动多边机构财政治理改革

2025年联合国即将迎来80周年诞辰，而当今世界百年未有之大变局下单边主义、保护主义、霸权主义泛起，二战后建立起来的以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序正在遭遇严峻挑战，多边主义面临能力、身份和合法性三重危机。

财政是以联合国为代表的多边机构履行全球治理职能的基础和重要支柱，践行多边主义首先需保障多边财政能力、严肃多边财政纪律。自1971年恢复在联合国合法席位以来，中国不断加大对多边机构财政支持力度。根据财政部历年全国一般公共预算支出数据，从1972年恢复向联合国缴纳会费至2024年，中国对国际组织累计财政支出约2494亿元人民币。尤其是党的十八大以来，中国对国际组织财政支出规模迅速扩张，从2013年的56亿元人民币增长至2024年的205亿元人民币（预算数），中国在联合国分摊会费比额从2013年的5.148%增长到2025年的20.004%，并在2019年超过日本成为联合国经常预算第二大供资国，目前已与美国的22.000%十分接近。

中国作为负责任大国，切实履行多边财政责任，显著扩大多边财政贡献，使中国参与全球治理的能力、影响力和话语权得到显著提升，同时也赋予中国推动多边机构财政治理改革的义务和权利。

一是呼吁多边增资，拓展多边机构财政收入渠道。新冠疫情和地缘政治冲突的反复冲击严重破坏了21世纪以来全球累积的发展成果，也造成了世界各国财政的普遍紧缩。其不仅使现有多边资源在越来越长的优先事项清单面前捉襟见肘，也使多边协同增资日益艰巨。2025年联合国经常预算支出达到37亿美元历史最高值，近年联合国系统财政支出也增长至680亿美元左右，但距国际社会实现可持续发展目标所需年均万亿美元以上融资规模仍存极大差距。面对全球性风险和跨国挑战加剧，首先应呼吁切实提高多边融资规模、创新多边融资工具，以确保多边机构具备基础国际公共产品供给的财政能力。

二是矫正“点菜式”多边主义，优化多边机构财政收入结构。当前多边机构资金来源中，政府和私人自愿捐款尤其是自愿非核心（专用）捐款的份额持续上升，加剧了多边机构资金的波动性、脆弱性和不稳定性，其已成为多边机构改革的最大掣肘之一。近年来联合国系统自愿捐款份额已接近三分之二，其中捐助方指定用于特定区域、国家、部门、项目或主题的自愿非核心（专用）捐款超过一半。美国、德国、瑞典、日本、加拿大五国占自愿非核心（专用）捐款总额的近三分之二。“点菜式”多边主义使多边主义实质上沦为双边或单边主义的变体，多边机构基于共识的核心、长期、关键职能被严重削弱和肢解。因此，应保障多边机构以分摊会费或其他形式获得稳定、可持续、可预测的核心资金，以确保公平公正地履行国际公共产品供给职能。

三是加强政策协同，提高多边机构财政资金使用效率。在日益增长的融资需求和有限的财政预算背景下，提高资金使用效率是多边机构改革的重中之重。其不仅应聚焦在同一多边机构内优化资源配置，也应关注不同多边机构间增进协同，避免机构间任务出现重叠、冗余和过度竞争。如主要多边开发银行投资大都集中在中等收入国家基础设施建设等能够产生较高经济和政治回报的领域开展竞争，应引导其重新定义风险偏好、调整资本充足率框架，以使其财政能力适应重大发展挑战，并将多边资源重点置于低收入国家减贫以及全球复苏的两大支柱——社会包容性和环境可持续性。

四是适应不确定性，增进多边机构财政治理框架灵活性。当前地缘政治冲突升级、公共卫生事件频发和气候变化加剧导致全球不确定性陡增，灵活性成为未来多边机构制度设计和筹资模式的关键特征。因此，应评估现有多边机构的财政治理框架是否赋予其迅速适应不断变化的新情况和新挑战的能力，如灵活调整议题和地理优先事项的资金拨付，以及将与不同类型利益相关方建立新的伙伴关系并开拓新的资金来源列入预算调整。

五是重建公信力，加强多边机构财政透明度和问责制。在国际紧张局势加剧背景下，多边机构经常因低效、腐败和缺乏透明度而成为被广泛抨击的目标。尽管目前以联合国系统为代表的多边机构在加强披露其财务、预算、采购和人力资源方面付出了巨大努力，而由于供资、业务模式和行为者的数量庞大且构成复杂，多边资金流动和运作仍然存在诸多盲点。因此，缓解“多边主义危机”必须加强多边机构透明度和问责制，重点通过制作全面、详细、及时、前瞻、可比、可访问、可机读和预算相容的数据，查明和消除多边机构效率低下原因，明晰利益相关者责任，以重塑国际社会对多边机构的信任和支持。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）